KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM CỦA PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

2.1.2.1. Khái niệm pháp luật về tình trạng khẩn cấp TTKC là một “tình trạng đặc biệt”, bắt đầu từ sự kiện pháp lý tuyên bố TTKC và kết thúc khi bãi bỏ TTKC. Pháp luật về TTKC là chế định pháp luật điều chỉnh tình trạng đặc biệt đó. Sự điều chỉnh này chính là để cho phép nhà nước vẫn vận hành được để đối phó với tình hình xảy ra. Pháp luật về TTKC bao gồm những quy tắc xử sự chung được áp dụng trong một tình huống đặc biệt. Kể từ thời điểm tuyên bố TTKC, nhà nước thực hiện quyền lực đặc biệt, theo đó, chính quyền có thể tiến hành những hành động đặc biệt mà những hành động này không được áp dụng trong trạng thái xã hội thông thường [163; tr.249]. Những hành động đó nhằm giải quyết các vấn đề trong các tình huống phức tạp, nguy hiểm, vì lợi ích chung của cộng đồng, của quốc gia [53]. Mặt khác, hành động đặc biệt của chính quyền cũng có những tác động tiêu cực đến xã hội, tác động đến nhiều chủ thể [39; tr.418]. Chính vì thế, để tránh lạm dụng quyền lực, những hành động đặc biệt của chính quyền cần phải được quy định với quy trình, thủ tục chặt chẽ. Đồng thời, chính bởi những quy định chặt chẽ đó, kết hợp với các biện pháp giáo dục, thuyết phục, hành động đặc biệt của chính quyền được thực hiện suôn sẻ và ít gặp sự phản đối từ cộng đồng. Các trường hợp đi ngược lại với lợi ích chung của cộng đồng, của quốc gia, vi phạm pháp luật TTKC, các biện pháp cưỡng chế sẽ được áp dụng. Như vậy, có thể hiểu pháp luật TTKC là những quy tắc xử sự chung có tính bắt buộc chung, do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, được áp dụng để đảm bảo lợi chung của cộng đồng, của quốc gia trong TTKC và được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp giáo dục, thuyết phục, và cưỡng chế. 2.1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về tình trạng khẩn cấp Xác định rõ đặc điểm của pháp luật về TTKC, xác định chủ thể chịu sự tác động của pháp luật về TTKC là để có thể áp dụng pháp luật về TTKC một cách phù hợp và cung cấp cái nhìn khách quan hơn về những biện pháp mà chính quyền áp dụng trong bối cảnh của TTKC. Qua nghiên cứu, pháp luật về TTKC có những đặc điểm sau: - Pháp luật do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện Cũng như pháp luật nói chung, pháp luật về TTKC cũng do nhà nước ban hành. Việc ban hành pháp luật về TTKC có sự tham gia của nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các tổ chức, cá nhân theo trình tự, thủ tục quy định nhằm đảm bảo pháp luật về TTKC được khoa học, chặt chẽ, chính xác trong điều chỉnh các quan hệ xã hội. Pháp luật về TTKC được nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp, trong đó các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Với sự bảo đảm của nhà nước đã làm cho pháp luật luôn được các tổ chức và cá nhân (các đối tượng điều chỉnh của pháp luật về TTKC) tôn trọng và thực hiện nghiêm chỉnh, có hiệu quả trong đời sống xã hội. - Pháp luật về TTKC gắn liền với quy định pháp luật về thẩm quyền đặc biệt của nhà nước Do tính bất ngờ, đột ngột của TTKC, nên con người và nhà nước đều bị động khi sự kiện dẫn đến TTKC xảy ra. Nhà nước chỉ dự liệu về nguyên nhân và khả năng có thể xảy ra. Cũng từ đặc điểm bất ngờ, đột ngột, nên nhà nước không thể sử dụng các giải pháp trong điều kiện bình thường để ứng phó được, đòi hỏi phải tuyên bố TTKC để áp dụng các biện pháp đặc biệt trong tình huống đặc biệt này. Đồng thời, các biện pháp đặc biệt bao giờ cũng gắn liền với thẩm quyền đặc biệt của nhà nước, nghĩa là trong điều kiện thông thường, nhà nước không có các thẩm quyền này. Do đó, pháp luật về TTKC gắn liền với quy định pháp luật về thẩm quyền đặc biệt của nhà nước. Học giả Carl Schmit cho rằng để ứng phó với TTKC thì sự hợp lý hóa của xã hội và cá nhân được thực hiện dưới một hình thức cụ thể và đại diện của chủ quyền [168; tr.230] và chính quyền phải được phép thực thi quyền lực tuyệt đối [139]. Còn Giorgio Agamben, trong cuốn “State of Exception” thì nhận định TTKC trong nền chính trị đương đại là mô hình thống trị của chính phủ. Ông khẳng định TTKC là một “normal technique of government”, nghĩa là một kỹ thuật bình thường của chính phủ [150; tr.14]. Hơn nữa, ông khẳng định TTKC cho phép chính phủ hành động ngoài luật pháp và trật tự pháp lý /“The state of exception necessarily implies operating outside of the laws and the legal order” [164] [170] [173]. Tuy nhiên, khi bàn về vấn đề này, nhiều học giả đã có nhận định rằng, quyền lực của nhà nước trong bất cứ trường hợp nào, kể cả TTKC, vẫn phải bị giới hạn trong trật tự hiến pháp và vấn đề này có thể được tích hợp vào trật tự pháp lý của nhà nước [172]. Chẳng hạn, Bruce Ackermann cho rằng, cần xây dựng các “quy tắc hiến pháp khẩn cấp” và xem đó là giải pháp tốt nhất để giảm thiểu những rủi ro, nhằm ổn định nền móng dân chủ và hạn chế sự phá hoại các quyền tự do dân sự cơ bản trong một xã hội khi xuất hiện TTKC [120]. - Pháp luật về TTKC gắn liền với những quy định hạn chế quyền của con người, quyền công dân TTKC được ban bố nhằm ứng phó với các thảm họa gây ra ảnh hưởng cuộc sống con người, quốc gia. Theo đó, pháp luật về TTKC có những quy định về đình chỉ việc áp dụng mọi luật lệ cản trở hành động khẩn cấp, cả luật bảo vệ quyền lợi của cá nhân nhằm bảo vệ sự tồn tại chính đáng của quốc gia. Pháp luật quy định Nhà nước tạm đình một số quyền hiến định của con người, của công dân, đặc biệt là trong chiến tranh hoặc dịch bệnh, nhằm xử lý tình huống cấp thiết xảy ra, nghĩa là một số quyền con người bị hạn chế trong TTKC. Các quyền con người bị hạn chế trong TTKC thường là nhóm các quyền liên quan đến tự do cá nhân như hạn chế tự do đi lại, tự do hội họp, tự do kinh doanh ...Bên cạnh đó, nếu thấy cần thiết, để ứng phó với các tình huống trong TTKC, chính quyền có thể áp dụng biện pháp trưng dụng tài sản hay dịch vụ cần thiết khác. Việc hạn chế quyền nhằm mục đích giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền (thường là cơ quan hành pháp) vận hành, tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cần thiết nhằm ổn định tình hình. Việc hạn chế quyền trong tình trạng khẩn cấp phải đạt được các yêu cầu sau: (1) Việc hạn chế quyền trong tình trạng khẩn cấp cần phải được quy định rõ trong luật; (2) Khi hạn chế quyền con người, quyền công dân, cần phải được thực hiện công khai, chính xác, rõ ràng; (3) Cũng cần thiết phải có những quy định về các biện pháp phòng ngừa việc lạm dụng quy định hạn chế quyền, hoặc tùy tiện đặt ra các hạn chế quyền; (4) Việc hạn chế quyền không trái với bản chất các quyền; (5) Mục đích của việc hạn chế quyền phải là hợp pháp; (6) Biện pháp hạn chế quyền hợp lý, cần thiết và phù hợp; (7) Hạn chế quyền phải là cần thiết để đạt mục tiêu hợp pháp; (8) Biện pháp áp dụng chỉ nhằm thực hiện mục tiêu đó, chứ không phải mục tiêu khác; (9) Biện pháp hạn chế không được nghiên khắc hơn mức độ cần thiết để đạt được mục đích của việc hạn chế. Các biện pháp ứng phó với các tình huống trong TTKC nêu trên không áp dụng một cách tùy tiện mà phải được thực hiện theo quy định của pháp luật. Pháp luật cần phải quy định chặt chẽ về điều kiện áp dụng, trình tự, thủ tục, biện pháp áp dụng. Các quốc gia có những quy định khác nhau về vấn đề này, tuy nhiên đều dựa vào những tiêu chí chung được quy định tại khoản 1 Điều 4 ICCPR: “trong thời gian có TTKC xảy ra đe dọa sự sống còn của quốc gia và đã được chính thức công bố, các quốc gia thành viên có thể có những biện pháp tạm đình chỉ thực hiện các quyền nêu ra trong công ước này, trong chừng mực để đáp ứng nhu cầu khẩn cấp của tình hình, với điều kiện những biện pháp này không trái với những nghĩa vụ khác của quốc gia đó xuất phát từ luật pháp quốc tế và không chứa đựng bất kỳ sự phân biệt đối xử nào về chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo hoặc nguồn gốc xã hội” [100]. Như vậy, các điều kiện cho phép một quốc gia tạm đình chỉ một số quyền hiến định là: (1) Bối cảnh khẩn cấp đe dọa đến sự an nguy của một quốc gia; (2) Việc tạm đình chỉ một số quyền hiến định không trái với những nghĩa vụ khác của quốc gia đó xuất phát từ luật pháp quốc tế; (3) Việc tạm đình chỉ một số quyền hiến định không được chứa đựng bất kỳ sự phân biệt đối xử nào; (4) Quốc gia cần thực hiện đầy đủ nghĩa vụ thông báo.  Xuất phát từ các quy định của pháp luật quốc tế, chúng ta có thể chia ra làm hai nhóm quyền: (1) nhóm quyền không thể bị đình chỉ (non-derogable rights) và (2) nhóm quyền có thể bị đình chỉ (derogable rights). Xét về bản chất, việc tạm đình chỉ các quyền của con người là việc Nhà nước thoái lui nghĩa vụ của mình trong việc bảo đảm quyền con người vì TTKC (hay tạm dừng thực hiện quyền hoặc quyền có thể bị tạm đình chỉ). Bối cảnh của việc xuất hiện đình chỉ quyền liên quan đến nghĩa vụ đảm bảo quyền của Nhà nước chứ không phải liên quan đến bản chất của quyền. Hơn nữa, chủ thể của khái niệm “đình chỉ quyền” là Nhà nước nên thuật ngữ liên quan đến nghĩa vụ chứ không phải là quyền. Vì thế, tạm đình chỉ quyền trong TTKC được phân biệt với giới hạn quyền.  Theo quy định của ICCPR, hầu hết các quyền về dân sự, chính trị có thể bị tạm đình chỉ trong TTKC, trừ một số quyền tuyệt đối được liệt kê trực tiếp tại khản 2 Điều 4. Ngoài ra, cũng theo Công ước Quốc tế về các Quyền Kinh tế, Xã hội và Văn hóa (ICESCR) [101], đối với nhóm quyền kinh tế, xã hội và văn hóa, việc tạm đình chỉ ít được chấp nhận hơn và quyền đình công là nhóm quyền duy nhất có thể bị tạm đình chỉ [169; tr.601]. Theo Manisuli Ssenyonjo, cách thức quy định ở Công ước ICESCR  thì kể cả trong các tình huống xung đột vũ trang, chiến tranh hay các TTKC khác thì ICESCR vẫn có hiệu lực, và ICESCR không cho phép các quốc gia tạm dừng các nghĩa vụ bảo đảm những quyền kinh tế, xã hội, văn hoá cốt lõi theo Công ước này [181; tr.38]. Theo học giả Oren Gross và Fionnuala Ní Aoláin thì tạm đình chỉ quyền được hiểu là thẩm quyền có tính chất pháp lý, cho phép quốc gia đình chỉ một số quyền cá nhân trong chiến tranh hoặc TTKC khác [163; tr.257]. Như vậy, TTKC có thể xem là căn cứ hợp pháp để giảm thiểu việc thụ hưởng một số quyền con người so với trong điều kiện thông thường. Xét về thời gian, việc tạm đình quyền chỉ được thực hiện trong một khoảng thời gian ngắn nhất định, xong lại có tác động đến những quyền cơ bản của con người. Do tính chất của TTKC nên tạm đình chỉ quyền thường được áp dụng trên diện rộng (cả về số lượng quyền, đối tượng áp dụng, phạm vi áp dụng) và có tính chất khắc nghiệt hơn so với việc giới hạn quyền con người trong điều kiện bình thường [138; tr.558]. Vì vậy, việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong TTKC là rất cần thiết. Nhằm đảm bảo vệ quyền con người trong TTKC, các công ước quốc tế về quyền con người đã đưa ra danh mục các quyền tuyệt đối (không bị đình chỉ trong mọi trường hợp) và các quyền tương đối có thể bị hạn chế. Tuy nhiên, các công ước cũng đưa ra khuyến nghị về nguyên tắc tương xứng khi áp dụng các biện pháp tạm dừng nghĩa vụ của Nhà nước trong việc đảm bảo quyền con người. Từ góc độ kỹ thuật, việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong TTKC có thể được xem xét bởi hai góc độ: Một là, bảo đảm các quyền con người, quyền công dân thuộc phạm vi có thể bị tạm đình chỉ (derogable rights); hai là, bảo đảm các quyền con người, quyền công dân không thuộc phạm vi tạm đình chỉ (non-derogable rights). Về bảo đảm các quyền có thể bị tạm đình chỉ trong TTKC, chúng ta cần phân biệt hai khái niệm quyền có thể bị tạm đình chỉ quyền và giới hạn quyền (Limitation of human rights). Về lý luận, hai khái niệm này có sự giao thoa với nhau, nhưng không đồng nhất với nhau. Có thể hiểu một cách đơn giản rằng, quyền có thể bị giới hạn là do bản chất của quyền. Bởi lẽ, đối với các quyền không tuyệt đối nên nó bị giới hạn (ví dụ quyền bầu cử bị hạn chế bởi các điều kiện về độ tuổi, quốc tịch, năng lực hành vi; quyền tự do kết hôn bị hạn chế bởi độ tuổi, năng lực hành vi dân sự, quan hệ huyết thống). Trong khi đó, quyền có thể bị tạm đình chỉ liên quan đến các hoàn cảnh đặc biệt (chiến tranh, thiên tai, dịch bệnh,...) đã, đang hoặc dự liệu sẽ xảy ra. Khi hoàn cảnh đặc biệt đó xảy ra, Nhà nước được phép tạm đình chỉ trong việc đảm bảo thực hiện quyền đó bởi yêu cầu đặc biệt của bối cảnh. Ví dụ rõ ràng để minh chứng cho trường hợp này là quyền tự do đi lại trong TTKC của đại dịch COVID-19. Trong bất cứ điều kiện, hoàn cảnh nào, kể cả TTKC, quyền tự do đi lại có thể bị giới hạn bởi việc tuân thủ luật giao thông và luật xuất nhập cảnh và một số luật khác về quốc phòng, anh ninh. Khi đại dịch COVID-19 xảy ra, ngoài những giới hạn trên, quyền tự do đi lại còn là quyền bị tạm đình chỉ trong một số trường hợp, chẳng hạn người bên trong khu vực vùng dịch không được ra bên ngoài vùng dịch và ngược lại người bên ngoài vùng dịch không được vào khu vực vùng dịch. Có thể thấy, việc áp dụng quyền có thể bị tạm đình chỉ chỉ được thực hiện trong một khoảng thời gian ngắn nhất định, đây cũng là điểm khác nhau giữa quyền có thể bị tạm đình chỉ và quyền có thể bị giới hạn (hay quyền không tuyệt đối – non absolute rights) [38; tr.32]. Như vậy, có thể nhận thấy, việc Nhà nước tạm đình chỉ nghĩa vụ bảo đảm quyền con người là việc khó khăn. Cũng cần phân biệt giữa hạn chế quyền và giới hạn quyền. Với nghĩa “hạn chế” quyền thì có nghĩa là hạn chế trong việc thực thi, sử dụng, áp dụng các quyền con người, còn nghĩa “giới hạn” được sử dụng khi diễn đạt việc thiết lập phạm vi, ranh giới mà trong khuôn khổ đó quyền có thể bị hạn chế trong các điều kiện, hoàn cảnh, mục đích xác định [98; tr.97]. Theo Nguyễn Đình ToànLink: Tại đây