KHÁI NIỆM TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

2.1.1.1. Khái niệm tình trạng khẩn cấp Khái niệm “TTKC” (state of emerency/state of public emergency/state of exception) đã có từ lâu trong lịch sử khoa học pháp lý [161], TTKC được hình thành trong Luật La Mã, từ quy định về justitiumm, nghĩa là  một khoảng thời gian mà hoạt động trong các tòa án luật chính thức bị đình chỉ hay một khoảng thời gian ngừng bất kỳ hoạt động nào. Đây là một trạng thái xã hội được quyết định bởi Viện Nguyên Lão (senatus consultum ultimum) của nhà nước La Mã và quyết định này được đưa ra nhanh chóng mà không bị khiếu nại [179; tr.492].  Cơ sở khái niệm về TTKC tương đối rõ ràng và bắt nguồn từ bản chất của ngoại lệ [179; tr.499]. Carl Shmitt là người đặt nền móng cho khái niệm TTKC hiện đại khoảng thế kỉ 19 ở các nước Tây Âu, và khái niệm này ngày càng trở nên phổ biến. Pháp luật về TTKC dựa trên sự chia tách thành các chuẩn mực (norm) và tình thế ngoại lệ (exception), nhằm cân bằng lợi ích giữa các mục tiêu công cộng với các quyền cá nhân [179; tr.492]. Điều đặc trưng cho một ngoại lệ là là không giới hạn quyền hạn của cơ quan có thẩm quyền, có nghĩa là đình chỉ toàn bộ trật tự xã hội hiện có. Trong đó tình hình đó, nhà nước vẫn duy trì, trong khi luật pháp suy giảm [139; tr.12]. Theo Carl Shmitt, TTKC là sự đối lập giữa chuẩn mực (norm) và hiện thực hóa của các chuẩn mực (realization) đạt đến mức độ căng thẳng lớn nhất. Nhưng ngay cả trong trường hợp cực đoan này, hai yếu tố của luật cho thấy sự gắn kết mật thiết [124; tr.36]. Trạng thái ngoại lệ có thể được định nghĩa là sự kết hợp của hai yếu tố: đình chỉ hiến pháp và mở rộng quyền lực quân sự sang lĩnh vực dân sự [124; tr.5]. Đối với Giorgio Agamben, lịch sử của TTKC là sự giải phóng dần dần của nó từ một tình huống thời chiến “thực tế” sang một tình huống chính trị “hư cấu”. trong đó tuyên bố về trạng thái ngoại lệ, "đã dần được thay thế bằng sự khái quát hóa chưa từng có về mô hình bảo mật như một kỹ thuật thông thường của chính phủ” [124; tr.14]. Như Walter Benjamin đã có tuyên bố nổi tiếng, việc chuyển đổi quyền lực quân sự thành quyền lực chính trị, dân sự cho chúng ta thấy rằng TTKC mà chúng ta đang sống không phải là ngoại lệ mà là quy luật. Vì vậy, ông đã kết luận: "Chúng ta phải đạt được một quan niệm về lịch sử phù hợp với cái nhìn sâu sắc này" [127; tr.248]. Neil Gray và Libby Porter thì khẳng định TTKC không chỉ dừng lại ở bối cảnh chiến tranh mà còn mở rộng ra các bối cảnh khác [134]. Bối cảnh chiến tranh chỉ là TTKC có giới hạn [141]. Neil Gray và Libby Porter cũng khẳng định TTKC có thể xảy ra trong cuộc sống hàng ngày [134]. Tác giả Vũ Hồng Anh và Nguyễn Thị Thủy đưa ra khái niệm “TTKC là tình huống xảy ra khi thảm họa lớn do thiên nhiên, con người gây ra, khi dịch bệnh lây lan trên diện rộng vượt quá khả năng ứng phó của chính quyền, đe dọa nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe, tài sản của cá nhân, tài sản của nhà nước và của tổ chức khác. TTKC có thể diễn ra trên một hoặc nhiều địa phương hay trên phạm vi cả nước. Khi áp dụng TTKC tất yếu sẽ dẫn đến việc hạn chế quyền tự do dân chủ, tự do cá nhân, trong nhiều trường hợp còn dẫn đến việc hạn chế quyền trong lĩnh vực chính trị, kinh tế-xã hội” [94; tr.481]. Có thể nhận thấy, tác giả đã đồng nhất khái niệm TTKC với các điều kiện, diễn biến dẫn tới TTKC. Cần phải có sự phân biệt rõ ràng, tránh nhầm lẫn giữa TTKC và các điều kiện, diễn biến có thể dẫn tới TTKC. Các hiện tượng thảm họa lớn do thiên nhiên, con người gây ra hoặc khi dịch bệnh xảy ra trên diện rộng không mặc nhiên dẫn đến TTKC. TTKC chỉ xảy ra khi những sự kiện này xảy ra trên thực tế và làm xã hội rơi vào tình huống đặc biệt, được quốc gia tuyên bố TTKC. Để ứng phó với tình huống đặc biệt này, cần phải có những biện pháp đặc biệt tương ứng, dựa trên những thẩm quyền đặc biệt mà trong điều kiện bình thường không có nhằm đưa xã hội trở về trạng thái bình thường. Tác giả Đỗ Đức Minh cho rằng “TTKC được hiểu là một tuyên bố của chính phủ mà theo đó có thể tạm ngưng một số chức năng bình thường của chính phủ và có thể cảnh báo công dân của mình thay đổi các hành vi bình thường hoặc có thể ra lệnh cho các cơ quan của chính phủ thi hành các kế hoạch sẵn sàng cho TTKC. Nó cũng được sử dụng làm một cơ sở hợp lý để tạm ngừng các quyền tự do dân sự” [54; tr.547]. Có thể nhận thấy, tác giả đồng nhất khái niệm TTKC với tuyên bố TTKC là chưa hợp lý. Việc tuyên bố TTKC chỉ là sự bắt đầu của TTKC, mà thực tế TTKC được kéo dào trong một khoảng thời gian ngắn nhất định, kể từ thời điển tuyên bố TTKC. Theo tác giả Phan Trung Hiền thì “TTKC” là tình trạng mà theo đó Chính phủ của một quốc gia có thể tạm ngưng thực hiện một số chức năng bình thường trong bộ máy hành chính nhà nước hoặc ngừng cung cấp dịch vụ của các đơn vị sự nghiệp công lập, các loại hình doanh nghiệp và cảnh báo công dân thay đổi hành vi do tạm ngưng các quyền tự do dân sự. TTKC thường được thực hiện nhằm phòng chống nguy cơ chiến tranh, thiên tai, dịch bệnh và thường được xác định trong hiến pháp và quy định chi tiết trong đạo luật của một quốc gia [43; tr.456]. Khái niệm này đã phần nào nêu được bản chất của TTKC, đã nêu được tính chất pháp lý của khách thể (quyền con người, quyền công dân) do TTKC tác động tới, nêu được nguyên nhân dẫn đến TTKC. Tác giả Vũ Công Giao và Nguyễn Anh Đức cho rằng “TTKC là tình huống đặc biệt ở một quốc gia mà trong đó nhà nước, đặc biệt là cơ quan hành pháp, được trao quyền thực hiện các hành động, hoặc áp đặt các biện pháp mà theo Hiến pháp sẽ không được phép thực hiện trong bối cảnh bình thường” [39; tr.418]. Các khái niệm trên đã nêu ra đặc điểm của tình trạng “đặc biệt” của của quốc gia khi TTKC, tuy nhiên chưa nêu được điều kiện pháp lý phát sinh TTKC. Thực tế cho thấy, không phải bất cứ tình huống đặc biệt nào nêu trên cũng đều là TTKC, mà chỉ có những tình huống được quốc gia đó ra tuyên bố TTKC thì mới được coi là TTKC. Việc tuyên bố TTKC sẽ kéo theo một số vấn đề pháp lý về tạm đình chỉ quyền con người (derogation of rights) [178]. Do đó, khái niệm về TTKC đã được ghi nhận ở một số điều ước quốc tế, đặc biệt là các điều ước quốc tế về nhân quyền. Tại điều 4(1) Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR) năm 1966 trực tiếp đã đề cập đến khái niệm “Tình trạng khẩn cấp đe doạ vận mệnh quốc gia” và “đã được chính thức công bố” [100]. Công ước Châu Âu về nhân quyền và Công ước Châu Mỹ về nhân quyền cũng có cách diễn đạt tương tự  về khái niệm này. Khái niệm TTKC tại ICCPR được dùng để giải thích tại Bộ nguyên tắc Siracusa về các điều khoản giới hạn và tạm đình chỉ quyền con người trong ICCPR. Theo đó, TTKC là trạng thái mà một quốc gia đang hoặc sắp phải đối mặt với các mối đặc biệt hiểm nguy. Theo đó, mối nguy hiểm này đe doạ sự tồn vong của quốc gia đó. Hơn nữa, TTKC có thể ảnh hưởng tới toàn bộ dân chúng và gây nguy hiểm cho sự toàn vẹn của dân cư; ảnh hưởng một phần hoặc toàn bộ lãnh thổ quốc gia, gây nguy hiểm độc lập chính trị hoặc sự toàn vẹn lãnh thổ quốc gia. Trong TTKC, các quyền con người có nguy cơ bị xâm phạm do một số chức năng thiết yếu để bảo vệ quyền con người không được duy trì. Tuy nhiên, TTKC, theo quy định của Luật Nhân quyền quốc tế, không bao gồm tình trạng khó khăn kinh tế đơn thuần hoặc xung đột nội bộ hay tình trạng hỗn loạn mà không đe dọa nghiêm trọng và cấp bách tới sự sống còn của quốc gia. Mặc dù khái niệm TTKC đã có từ rất lâu trong khoa học pháp lý, tuy nhiên, vẫn có nhiều khác biệt trong nhận thức về TTKC trong các trường hợp liên quan đến thảm họa tự nhiên, khủng hoảng kinh tế, tấn công khủng bố hoặc xung đột vũ trang với nước ngoài. Việc phân biệt và quy định TTKC trong mỗi bối cảnh như vậy hiện vẫn là một thách thức đối với các học giả cũng như các nhà lập hiến ở các quốc gia [165; tr.10]. Thực tế cho thấy, luật của các quốc gia rất ít khi định nghĩa thế nào là TTKC. Luật Tuyên bố TTKC năm 2020 của Australia [153] không có khái niệm về TTKC mà chỉ nêu lên các khái niệm như quản lý TTKC, tuyên bố về TTKC, tổn hại đáng kể... Tại Hy Lạp và một số quốc gia khác, TTKC được áp dụng khi có một số điều kiện sau: (1) Tình huống đó đang xảy ra hoặc sẽ xảy ra; (2) Ảnh hưởng của tình huống phải có sự tham gia của cả quốc gia; (3) Sự liên tục của cuộc sống có tổ chức của cộng đồng bị đe dọa; (4) Khủng hoảng hoặc mối nguy hiểm phải là ngoại lệ, mà việc áp dụng những biện pháp thông thường để duy trì an toàn công cộng, sức khỏe và trật tự, rõ ràng là không đủ [178; tr.125] [167; tr. 49]. Phần 1 giải thích từ ngữ của Luật Quản lý thảm họa của quốc gia Leosotho [136] định nghĩa “TTKC có nghĩa là bất kỳ trường hợp hoặc sự kiện nào mà theo quyết định của thủ tướng, sự hỗ trợ đặc biệt của chính phủ là cần thiết để hỗ trợ các hành động quốc gia, cấp huyện, cộng đồng hoặc cá nhân để cứu mạng sống, bảo vệ tài sản, sức khỏe cộng đồng và an toàn hoặc để ngăn chặn hoặc giảm thiểu nguy cơ thảm họa hoặc cực kỳ nguy hiểm ở bất kỳ khu vực nào của Lesotho”. Khoản 1 Điều 1 của Luật chế độ pháp lý về TTKC của nước Cộng hòa Armenia định nghĩa “TTKC là một chế độ pháp lý đặc biệt điều chỉnh các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan tự quản địa phương, các tổ chức pháp lý (bất kể hình thức pháp lý của họ) và quan chức, được tuyên bố theo Hiến pháp của Cộng hòa Armenia trong suốt lãnh thổ của Cộng hòa Armenia hoặc trong một số lãnh thổ nhất định của Cộng hòa Armenia” [123]. Điều 1 Luật về quản lý quốc gia trong TTKC của Cambodia định nghĩa TTKC là tình trạng mà quốc gia đang gặp nguy hiểm lớn, với việc quản lý quốc gia trong TTKC để bảo vệ an ninh quốc gia và trật tự xã hội, tính mạng và con người sức khỏe cũng như tài sản và môi trường [129]. Điều 1 Pháp lệnh về TTKC của Việt Nam quy định “Khi trong cả nước, một hoặc nhiều địa phương có thảm họa lớn do thiên tai hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội, thì UBTVQH hoặc Chủ tịch nước ban bố TTKC để áp dụng biện pháp đặc biệt nhằm kịp thời ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả xảy ra; nhanh chóng ổn định tình hình” [115]. Như vậy, Pháp lệnh về TTKC cũng không nêu khái niệm TTKC là gì, mà chủ yếu nêu ra khái quát về nguồn dẫn đến TTKC. Từ những khái niệm trên, có thể thấy TTKC là tình trạng đặc biệt, bất thường, bất ngờ và gắn liền với tình trạng đó là sự cần thiết hạn chế một số quyền con người, quyền công dân. Tuy nhiên, ngoài các nội dung nêu trên, cũng cần phải nhìn nhận TTKC ở khía cạnh khác, tức là TTKC còn gây ra tình trạng làm cho cơ quan chính quyền không vận hành được hoặc nếu vận hành bình thường thì sẽ không đối phó hiệu quả tình hình, bởi nếu vận hành theo thủ tục bình thường thì quá gò bó, mất thời gian, không ra quyết định ngay được,...Do đó, cần có ngoại lệ cho ngay cả quy chế hoạt động của các cơ quan nhà nước trong những bối cảnh TTKC. Qua đó, chúng ta có thể nhận thấy một số đặc điểm chung của TTKC như: - TTKC là tình trạng đặc biệt, một chế độ pháp lý đặc biệt của một quốc gia. Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền của quốc gia chính thức tuyên bố (declaration of state of emergency).Trong TTKC, cơ quan hành pháp được thực hiện hoặc áp dụng các biện pháp đặc biệt mà không được phép thực hiện trong bối cảnh bình thường theo quy định của Hiến pháp.Như vậy, có thể hiểu, TTKC là tình trạng đặc biệt của một quốc gia và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền của quốc gia chính thức tuyên bố, đòi hỏi cơ quan nhà nước có thẩm quyền (thường là cơ quan hành pháp) được trao một số quyền hạn và áp dụng một số biện pháp đặc biệt để vận hành, tổ chức thực hiện nhằm ổn định tình hình mà trong điều kiện thông thường không được phép sử dụng. Theo Nguyễn Đình ToànLink: Tại đây