CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

 2.1. Khái niệm sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước 2.1.1. Khái niệm về sự tham gia của người dân trong khu vực công Khi nghiên cứu về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách cần nghiên cứu về sự tham gia của người dân trong khu vực công. Với quan điểm cho rằng sự tham gia của người dân là sự phân phối lại quyền lực, S. Arnstein đã định nghĩa: “tham gia của người dân là sự phân bổ lại quyền lực, cho phép các công dân không có quyền lực, hiện đang bị loại trừ khỏi các quá trình chính trị và kinh tế, được cố ý đưa vào trong tương lai. Đó là chiến lược mà những người không có quyền tham gia dùng để xác định cách thông tin được chia sẻ, các mục tiêu và chính sách được đặt ra, nguồn thuế được phân bổ, các chương trình được vận hành và các lợi ích như hợp đồng và bảo trợ được loại bỏ” (Arnstein, 1969, trang 216 - 224).   Ở một phương diện khác, đặt sự tham gia trong mối liên hệ với sự phát triển, Stigliz cho rằng: “sự tham gia không chỉ đơn giản là bỏ phiếu. Các quy trình có sự tham gia phải đòi hỏi đối thoại cởi mở và sự tham gia tích cực của người dân yêu cầu các cá nhân có tiếng nói trong các quyết định ảnh hưởng đến họ”. (Stigliz, 2001, trang 163 - 192) Ở phạm vi rộng hơn, theo  Nabachi: “sự tham gia của người dân có thể được định nghĩa một cách rộng rãi là các quá trình mà các mối quan tâm, nhu cầu và giá trị của công chúng được đưa vào quá trình ra quyết định. Sự tham gia của người dân diễn ra ở nhiều nơi (ví dụ: xã hội dân sự, hoạt động bầu cử, lập pháp và hành chính) và có thể dưới nhiều hình thức (ví dụ: các phương pháp có thể bao gồm từ trao đổi thông tin đến ra quyết định dân chủ”). (Nabachi, 2012, trang 6) Tại Việt Nam, một nghiên cứu của Oxfam năm 2014 đã định nghĩa: “Sự tham gia, trong bối cảnh phát triển, là quá trình mà tất cả các cá nhân trong cộng đồng được tham dự và có ảnh hưởng đến các quyết định về những hành động phát triển có tác động đến họ.(Oxfam Việt Nam, 2014, trang 6). Một nghiên cứu về Phương thức tham gia của người dân vào quá trình chính sách công ở Việt Nam hiện nay (qua nghiên cứu chính sách xây dựng nông thôn mới) của Phan Văn Tuấn năm 2017 đã định nghĩa: “phương thức tham gia của người dân vào quá trình chính sách công được hiểu là toàn bộ các cách thức, phương pháp mà người dân sử dụng để tác động vào quá trình chính sách khi chính sách công có ảnh hưởng đến lợi ích của người dân”. (Phan Văn Tuấn, 2017, trang 28) Như vậy, đối với khái niệm về sự tham gia của người dân vào khu vực công nói chung hiện nay được tiếp cận dưới nhiều góc độ và phạm vi rộng hẹp khác nhau. Tuy nhiên, hầu hết đều có một sự tương đồng chung cho các nghiên cứu ở Việt Nam và cộng đồng quốc tế, đó là, khi đề cập đến sự tham gia của người dân là đề cập đến những hoạt động của người dân nhằm gây ảnh hưởng tới quá trình ra quyết định chính sách công và liên quan hai chủ thể chính là nhà nước và người dân. Các quan điểm đều ủng hộ và thúc đẩy các nhà nước ghi nhận và đảm bảo quyền tham gia của người dân vào các lĩnh vực khác nhau vốn thuộc chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, bởi vì đây là một quyền căn bản của người dân đã được pháp luật quốc tế thừa nhận. 2.1.2. Khái niệm sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước có liên quan chặt chẽ với thuật ngữ Budgeting và được từ điển Oxford Learner's Dictionaries định nghĩa là: “the process of planning to spend an amount of money for a particular purpose”. Tạm dịch: quy trình lập kế hoạch chi tiêu một số tiền cho một mục đích cụ thể.  Theo quan điểm của World Bank, tham gia lập ngân sách của người dân được định nghĩa:  là một cách tiếp cận dân chủ trực tiếp để lập ngân sách. Nó cung cấp cho người dân cơ hội lớn để tìm hiểu và cân nhắc về hoạt động của chính phủ, tranh luận và ảnh hưởng đến việc phân bổ các nguồn lực công. Nó là một công cụ để giáo dục, thu hút và trao quyền cho công dân và tăng cường nhu cầu về quản trị tốt. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình được nâng cao mà ngân sách có sự tham gia tạo ra có thể giúp giảm thiểu sự kém hiệu quả của chính phủ và hạn chế chủ nghĩa khách hàng, bảo trợ và tham nhũng (Anwar Shah, 2007, trang 1 - 20).   Cùng với quan điểm trên, Bejamin Goldfrank12 cho rằng: lập ngân sách có sự tham gia được hiểu là một quá trình mà công dân, hoặc với tư cách cá nhân hoặc thông qua các hiệp hội công dân, có thể tự nguyện và thường xuyên đóng góp cho quyết định đối với ít nhất một phần ngân sách công hàng năm thông qua một loạt các cuộc họp dự kiến với các cơ quan chính phủ (Bejamin Goldfrank, 2007, trang 93 - 119). Theo Paolo de Renzio và Joachim Wehner : Lập ngân sách có sự tham gia là một quá trình thảo luận dân chủ bao gồm các cuộc họp có tổ chức, qua đó các đại diện của công dân có thể xác định và lựa chọn trong số các ưu tiên đầu tư công của địa phương, sau đó được chính phủ tài trợ và thực hiện” (Paolo de Renzio và Joachim Wehner, 2017,  trang 185 - 210).  Dựa vào quan điểm của (Ansell và Gash, 2008); (Fung, 2006); (Klijn và Skelcher, 2008); (Nabatchi, 2010), Sounman Hong Yonsei đã tổng hợp và cho rằng: Sự tham gia của người dân vào việc lập ngân sách là một phương thức quản trị mới, tập hợp nhiều bên liên quan với các cơ quan công quyền, tham gia vào quá trình ra quyết định ngân sách trong môi trường mạng của nền hành chính công hiện đại. (Sounman Hong Yonsei, 2015, trang 572 - 582). Ở Châu Á, một nghiên cứu thực địa về lập ngân sách có sự tham gia tại Trung Quốc hai tác giả Wu, Y., và  K. Wang đã định nghĩa: lập ngân sách có sự tham gia là một quá trình ra quyết định sáng tạo liên quan đến việc công dân quyết định hoặc giúp quyết định cách xử lý các nguồn lực công dùng một lần. Nó được coi là một công cụ quan trọng để một chính phủ toàn diện và có trách nhiệm thực hiện các chính sách của mình. Công dân sẽ có cơ hội đóng vai trò phân bổ nguồn lực, ưu tiên các chương trình chính sách xã hội và giám sát việc sử dụng chi tiêu công. (Wu, Y., and K. Wang, 2011, trang 264) Ở một phạm vi tham gia được mở rộng hơn, bao gồm cả các giai đoạn sau của lập dự toán, trong nghiên cứu có tên là  The Impacts of Fiscal Openness: A Review of the Evidence, hai tác giả Paolo de Renzio và Joachim Wehner đã khái niệm tổng quát sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách như sau: – Tạm dịch: Sự tham gia của người dân/cộng đồng vào quy trình ngân sách nhà nước, về cơ bản, đề cập đến một loạt các thông lệ khả thi mà qua đó công dân, các tổ chức xã hội dân sự và các tổ chức phi nhà nước khác tương tác với các cơ quan công quyền thông qua nhiều phương tiện khác nhau và để tác động đến việc thiết kế và thực thi các chính sách tài khóa. Điều này có thể xảy ra ở các giai đoạn khác nhau của chu kỳ ngân sách hoặc liên quan đến các vấn đề cung cấp dịch vụ cụ thể hoặc đầu tư công (Paolo de Renzio và Joachim Wehner, 2015, trang 9). Do vậy, dựa vào bản chất và vai trò quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, NCS cho rằng: sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là quyền con người cơ bản, theo đó, người dân, với nhiều hình thức khác nhau tương tác trực tiếp với nhà nước nhằm gây ảnh hưởng tới các vấn đề liên quan đến ngân sách nhà nước. Về khái niệm quy trình ngân sách, hiện nay, dưới góc độ pháp lý tại Việt Nam chưa có định nghĩa nào cụ thể, tuy nhiên, trong Luật Ngân sách nhà nước 2015 đã ghi nhận ba giai đoạn của quy trình này tại Chương 4, Chương 5 và Chương 6. Trong các tài liệu học thuật, theo thông lệ, cả thực tiễn áp dụng pháp lý, quy trình này đều được ngầm định gồm ba giai đoạn là lập; chấp hành và quyết toán ngân sách. 2.2. Một số đặc trưng căn bản về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Thứ nhất, sự tham gia của người dân nói chung, trong quy trình ngân sách nói riêng là một quyền cơ bản của con người Tham gia bằng các hình thức khác nhau vào khu vực công để gây ảnh hưởng hoặc tác động tới các quyết định của chính quyền được thừa nhận là một quyền cơ bản của con người, được pháp luật quốc tế thừa nhận. Tại Công ước về các quyền dân sự và chính trị năm 1966, Liên Hiệp Quốc (LHQ) ghi nhận trong Điều 25 tại điểm a như sau: “Mọi người dân đều có quyền và cơ hội để tham gia vào các vấn đề công cộng, trực tiếp hoặc thông qua các đại diện được lựa chọn tự do”.  Không dừng lại ở đó, năm 1986, LHQ trong Tuyên bố về Quyền phát triển quy định tại Điều 1, sự tham gia của người dân một lần nữa được ghi nhận như sau: Tạm dịch: Quyền phát triển là quyền con người không thể thay đổi bởi vì mọi người và mọi dân tộc đều có quyền tham gia đóng góp và tận hưởng sự phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa và chính trị, trong đó tất cả các quyền con người và quyền tự do cơ bản đều có thể được thực hiện đầy đủ”. Như vậy, tự do tham gia vào khu vực công là một quyền căn bản bên cạnh các quyền khác như bầu cử; ứng cử; tự do ngôn luận... Điều này có nghĩa là, nhà nước dù dưới hình thức ở bất kỳ thời đại lịch sử nào, cũng không phải là nơi tạo ra các quyền đó, nhà nước chỉ đóng góp dưới vai trò tạo ra thể chế để ghi nhận và bảo vệ những quyền căn bản của công dân, nói một cách khác, tự do tham gia vào khu vực công ví dụ như tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước để quyết định tới các chính sách liên quan tới nguồn lực công là quyền công dân chứ hoàn toàn không phải là đặc ân của nhà nước dành cho người dân. Thứ hai, sự tham gia của người dân nói chung, vào quy trình ngân sách nói riêng là nền tảng của chế độ dân chủ Nếu như sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách là một quyền căn bản của con người đã được pháp luật quốc tế thừa nhận rộng rãi, thì quan niệm về dân chủ chưa đạt được sự đồng thuận mạnh mẽ, trừ một nhận thức rằng, dân chủ và tự do không phải là một, hai khái niệm này không thể thay thế cho nhau (Economist Intelligence Unit, 2020). Bên cạnh đó, sự thừa nhận dân chủ là hình thức tổ chức chính trị của xã hội dựa trên sự công nhận nhân dân như là nguồn gốc của quyền lực, dựa trên quyền của nhân dân trong việc tham gia giải quyết những vấn đề của quốc gia và trao cho công dân một loạt các quyền và quyền tự do thực sự (N.M. Voskresenskaia và N.B. Davletshina, 1995).  Như vậy, liên quan đến ngân sách nhà nước, ngoài việc thừa nhận nhân dân là nguồn gốc của quyền lực về mặt lý thuyết, nhưng trong thực tế, ngân sách được hình thành và duy trì cũng bắt nguồn từ sự đóng góp của người dân tạo nên mối quan hệ pháp lý ràng buộc trách nhiệm giữa nhà nước và người dân, tức là, sự tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước không phải chỉ xuất phát từ quyền tự do tham gia vào đời sống chính trị của nhà nước, tham gia quản lý nhà nước mà còn xuất phát từ mối quan hệ vật chất, người dân tham gia vào các hoạt động của ngân sách bởi họ chính là chủ sở hữu thực sự của ngân sách nhà nước. Do đó, sự tham gia nói chung và sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nói riêng không phải là những đặc ân về quyền mà nhà nước trao cho người dân, mà ngược lại, nhà nước phải có trách nhiệm ghi nhận và tôn trọng quyền này của người dân. Như vậy, sự tham gia là nền tảng của chế độ dân chủ và dân chủ cũng có nghĩa là dựa vào các quyền con người để bảo vệ tự do của con người. Như đã trình bày ở trên, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là nền tảng của chế độ dân chủ, tuy nhiên, mối liên hệ giữa dân chủ và sự tham gia của người dân không chỉ dừng lại ở đó, sự ảnh hưởng, tác động và thúc đẩy giữa dân chủ và sự tham gia còn được nhận thấy từ phía dân chủ, vì dân chủ có giá trị kiến tạo tới sự tham gia của người dân, đặc biệt là trong quy trình ngân sách nhà nước. Sự tham gia vào các vấn đề tài khóa có thể đạt được dưới những hình thức khác nhau (Teresa M. Harrison, Djoko Sigit Sayogo, 2014) . Có thể bằng các cơ quan khác ngoài chính phủ như hệ thống cơ quan quyền lực (theo cách gọi của Việt Nam, gồm Quốc Hội và HĐND) hoặc thông qua cơ quan chuyên môn độc lập với chính phủ như là Kiểm toán nhà nước, hoặc thông qua các tổ chức chính trị xã hội như Mặt trận Tổ quốc hoặc mạnh mẽ và trực diện hơn đó là sự tham gia trực tiếp. Người ta thường lấy ví dụ về người dân Hy Lạp cổ đại khi quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia để minh chứng rằng dân chủ có hai cơ chế căn bản: đại diện và trực tiếp. Đều bắt nguồn từ lý tưởng và xây dựng các hình thức chính trị dựa trên nguồn gốc quyền lực của nhân dân, mọi chính sách của nhà nước cho đến cùng đều vì quyền và lợi ích của người dân, nhưng với lập luận rằng, tất cả không thể cùng điều khiển một chiếc xe nên người ta lựa chọn người lãnh đạo bằng lá phiếu bình đẳng, những người được bầu hoạt động dựa trên niềm tin và sự đồng thuận mạnh mẽ của xã hội rằng họ đang làm những điều đó là vì và cho số đông trong xã hội, đây là cơ chế hoạt động của hình thức dân chủ đại diện. Ngược lại, khi người dân tự mình hoặc trở thành thành viên của một tổ chức xã hội nào đó để đưa ra ý kiến, trực tiếp tham gia vào quy trình công cộng, giám sát hoặc đánh giá…có nghĩa là họ đang sử dụng cơ chế dân chủ trực tiếp. Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là một ví dụ rõ nhất cho việc áp dụng cơ chế dân chủ trực tiếp. Như vậy, sự tham gia là nền móng của chế độ dân chủ, đặc biệt là dân chủ trực tiếp, nhưng đồng thời, chính dân chủ cũng là nơi kiến tạo ra những hình thức tham gia, hoặc là trực tiếp hoặc là gián tiếp cho người dân. Thứ ba, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được sử dụng như một công cụ trong quản trị nhà nước Sử dụng sự tham gia của người dân và thiết kế nó thành một nguyên tắc trong quản trị là phát kiến của các tổ chức quốc tế như UNDP; OECD; WB…theo đó, vào những năm 1990, Bộ nguyên tắc quản trị tốt được thiết kế trong đó các trụ cột chính gồm: minh bạch, công khai, trách nhiệm giải trình và sự tham gia. Với quan điểm cho rằng, quản trị nhà nước tốt là cánh cổng mở ra con đường phát triển bền vững ở các quốc gia chuyển đổi hoặc đang phát triển, nên nội dung của Bộ nguyên tắc quản trị tốt trở thành “hy vọng hiện hữu” là giải pháp định hướng con đường tài trợ phát triển trên thế giới, dưới áp lực đổi mới, hội nhập và những gói tài trợ khổng lồ, quản trị tốt trong đó có trụ cột là sự tham gia được phân phối và cấy ghép trên toàn cầu, tạo thành một làn sóng quản trị mới cũng như cách thức phát triển mới ở rất nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam (Đào Trí Úc và Lê Minh Thông, 1999); (Phạm Duy Nghĩa, 2002). Sự tham gia của người dân có thể thúc đẩy trách nhiệm giải trình, tính minh bạch và hơn thế nữa phân phối hiệu quả các nguồn lực (Wampler, 2000, trang 1) Các chương trình này được thiết kế để kết hợp công dân vào việc hoạch định chính sách xử lý, thúc đẩy cải cách hành chính và phân phối các nguồn lực công tới mức thấp vùng lân cận thu nhập. Sự loại trừ xã hội và chính trị bị thách thức, vì các tác nhân chính trị bị loại trừ theo truyền thống được tạo cơ hội để đưa ra các quyết định chính sách, đồng thời thúc đẩy học tập của cộng đồng và quyền công dân tích cực, đạt được công bằng xã hội thông qua cải thiện chính sách và phân bổ nguồn lực, và cải cách bộ máy hành chính. Thứ tư, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là sự tham gia quan trọng nhất Vì không có quyết định nào quan trọng bằng các quyết định liên quan đến kinh tế (Stigliz, 2000), cùng với nhận thức rằng một chính sách ảnh hưởng tới tất cả mọi người thì cần được thảo luận chung và đạt được sự đồng thuận mạnh mẽ có sức hút đối với hầu hết các chủ thể trong xã hội, các học giả Franklin, Alfred T. Ho và Carol Ebdon (2009) từ lâu đã ủng hộ vai trò quan trọng của công dân trong quá trình ngân sách vì lập ngân sách có sự tham gia là hình thức mạnh nhất để đưa công dân vào các quyết định cụ thể về phân bổ ngân sách (Paolo de Renzio và Joachim Wehner,  2017), cụ thể:   Thứ nhất, tài liệu về ngân sách là tài liệu chính sách quan trọng nhất của chính phủ (OECD, 2002), mục tiêu phát triển quốc gia, các phướng hướng và kế hoạch hành động luôn đi kèm với số liệu ngân sách phục vụ thực hiện nhiệm vụ, vì thế sự tham gia, với các cơ chế của mình có thể tác động và gây ảnh hưởng tới các chính sách quan trọng đó. Thứ hai, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là một hoạt động có ý nghĩa, thông qua các phác thảo sử dụng ngân sách sẽ thể hiện được trách nhiệm và mối quan hệ của chính phủ với người dân của mình. Quá trình này cũng thể hiện rất rõ các ưu tiên của chính phủ khi quyết định lựa chọn đối tượng khai thác nguồn lực và đối tượng được cung cấp dịch vụ công. Tức thông qua các quyết định về dòng chảy ngân sách cho thấy rõ lựa chọn và đánh đổi lợi ích của các lực lượng trong xã hội của chính phủ. Thứ ba, sự tham gia thúc đẩy cân bằng quyền lực chính trị, trong trường hợp vì nhiều nguyên nhân, các đại biểu dân cử cần hỗ trợ về kiến thức và kỹ thuật kế toán liên quan đến ngân sách, thứ mà luôn được thiết kế để “chỉ các chuyên gia mới nhận ra nhau”. Bởi vì hiểu rõ dự thảo ngân sách quốc gia là một việc quan trọng nhất của các đại biểu dân cử, nếu không đảm bảo được điều này, quyết định bấm nút thông qua dự toán trở thành một hành động vô nghĩa và thiếu trách nhiệm, đối với cả cử tri của mình nhưng nghiêm trọng hơn, quyền quyết định ngân sách thực thụ đã bị bỏ rơi và quyền lực nhà nước, vốn được cân bằng bằng dòng chảy của quy trình ngân sách đã hoàn toàn phụ thuộc bởi các cơ quan hành pháp.  2.3. Vai trò của sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước 2.3.1. Sự tham gia thúc đẩy kinh tế phát triển Hiện nay, ảnh hưởng của sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tới lĩnh vực kinh tế vẫn đang được tranh luận. Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, sự tham gia có tác động tới kinh tế vĩ mô như chỉ số minh bạch dẫn đến chỉ số về nợ công thấp hơn (Alt, J., and D. D. Lassen, 2006); uy tín và thu hút đầu tư (Stigliz, 2000); chỉ số xếp hạng tín dụng quốc gia cao hơn (Hameed. F, (2005) ; chi phí đi vay giảm (Wang, T., P. Shields, and Y. Wang, 2014); …các nghiên cứu này đều phần lớn chỉ ra rằng đó là kết quả của quá trình công khai và minh bạch thông tin về ngân sách. Tuy nhiên, theo quan  điểm của tác giả, trong nỗ lực tìm kiếm và nghiên cứu sâu tài liệu liên quan đã nhận ra rằng, sự tham gia của người dân thực sự có tác động thúc đẩy kinh tế phát triển, tuy nhiên sự tác động này là gián tiếp với các lý do sau đây: Thứ nhất, trong quá trình thiết kế, áp dụng nguyên tắc công khai minh bạch ngân sách, hầu hết đều áp dụng song song đồng thời cơ chế về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách.  Đầu tiên, dưới góc độ ban hành pháp luật quốc tế, IMF, khi xây dựng Bộ luật minh bạch tài khóa năm 2014, trong đó, các tiêu chuẩn về dự báo, lập và báo cáo, quản lý tài khóa, đã khuyến khích các quốc gia đồng thời áp dụng cơ chế tham gia để đạt được các kết quả phát triển khả quan. Bên cạnh đó, năm 2015, OECD thông qua Khuyến nghị về Quản lý ngân sách đã khẳng định rằng: “Ngân sách nên được thể hiện công khai, minh bạch và dễ tiếp cận, có sự tham gia thực tế”. Rộng hơn khu vực tài chính công, LHQ khi ban hành bộ quy tắc quản trị tốt, yêu cầu về minh bạch đi kèm với sự tham gia. Tất cả đều có một đặc điểm chung đó là ghi nhận quyền được tiếp cận thông tin về ngân sách và có cơ hội tham gia hoạch định chính sách hiệu quả, như là cách thức của một quy trình khép kín. Tinh thần và định hướng này đã dần dà được giới thiệu vào các quốc gia đang phát triển bằng nhiều cách thức và chính phủ các nước đó đã xây dựng thành những quy định của pháp luật (Democracy and Civil Society in Asia, 2004), ví dụ: Bộ Luật Tài khóa Quốc gia của Hàn Quốc năm 2004 (sửa đổi 2006) đã quy định tại Điều 16 như sau: 1. Duy trì sự lành mạnh về tài khóa; 2. Giảm thiểu gánh nặng cho người dân; 3. Tăng hiệu quả của chi tiêu tài chính và thuế; 4. Tăng cường tính minh bạch và công khai tham gia vào quá trình ngân sách; 5. Giới thiệu ngân sách giới. Hay tại Việt Nam, dù trước đây còn dè dặt (trừ Luật Ngân sách nhà nước 2015, tất cả các luật ngân sách trước đây đều không quy định về công khai và sự tham gia ngân sách nhà nước của người dân) nhưng đến năm 2015 đã quy định về công khai ngân sách và đồng thời quy định các hình thức tham gia vào ngân sách của cộng đồng tại Điều 15 và Điều 16. Rõ ràng, từ lý thuyết được thể chế hóa, từ những quy tắc mang tính chuẩn mực quốc tế hay pháp luật quốc gia, minh bạch và tham gia luôn được kết hợp cùng nhau để hướng tới những kết quả có giá trị để thúc đẩy kinh tế phát triển. Thứ hai, khi đặt minh bạch và sự tham gia vào quy trình ngân sách dưới góc độ phát triển trong mối quan hệ giữa nhà nước (người thu thuế) với công dân của mình (người đóng thuế) thì theo nghĩa này, nhà nước ghi nhận, cung cấp thông tin và tạo cơ hội, mở rộng không gian chính trị cho người dân của mình cùng với các cơ chế trao quyền mạnh mẽ thì có thể khẳng định minh bạch và sự tham gia thực tế là một nội dung thống nhất, vì nếu thiếu bất cứ một điều kiện nào, các giá trị đạt được đều không hàm chứa đầy đủ tính phát triển toàn diện và bền vững. Vì thế những giá trị mang lại phải là sự kết hợp, thống nhất của hai khái niệm này. Theo Joseph E. Stiglitz (2000) sự tham gia theo nghĩa rộng nhất bao hàm cả sự minh bạch, cởi mở và tiếng nói trong khu vực công và thị trường vốn. Theo ông, “tại các quốc gia không có pháp quyền, minh bạch suy yếu nó sẽ kéo theo sự suy yếu của cả quá trình tham gia”. Như vây, khi đặt hai yếu tố này trong nội hàm phát triển, thì sự tham gia và minh bạch ngân sách nhà nước như là những nhân tố không thể thiếu trong một quy trình nếu muốn đạt được những thành tựu nền tảng để thúc đẩy kinh tế phát triển. Thứ ba, minh bạch và tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước là mối liên hệ có điều kiện, theo ý này, để đạt được sự tác động và sức ảnh hưởng tới kinh tế nhằm cải thiện hay thúc đẩy thì cần thêm những tác nhân về mặt kỹ thuật hoặc công nghệ, pháp lý, truyền thông, trình độ tri thức… hoặc tất cả các nhân tố trên, một nghiên cứu điển hình ở Hàn Quốc đã cung cấp bằng chứng cho thấy sự minh bạch liên quan đến trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân. Theo nghiên cứu này, thông tin ngân sách minh bạch đã thu hút được sự tham gia của người dân nước này vào quy trình ngân sách nhà nước, đồng thời, đạt được những kết quả khảo sát quốc tế về ngân sách mở và sự tham gia của người dân cao nhất (Khagram, S., A. Fung và P. de Renzio (2013 - chương 4). Năm 2004, nước này ban hành Đạo luật Tài khóa Quốc gia. Đồng thời cung cấp hệ thống Digital Brain với 4 trọng tâm gồm: Điều chỉnh phạm vi báo cáo của thống kê tài khóa để tuân thủ với tiêu chuẩn quốc tế; Cải cách hệ thống các chương trình chính sách của chính phủ và quản lý hiệu suất; Giới thiệu phương pháp ghi sổ kép và kế toán dồn tích hiệu quả hệ thống trong khu vực chính phủ; Thiết lập hệ thống thông tin Tài khóa Tích hợp Quốc gia. Kết quả, toàn bộ hệ thống thông tin về ngân sách được cung cấp đầy đủ, luôn có sẵn, dễ truy cập khiến ngân sách nhà nước trở nên minh bạch dẫn đến sự tham gia của người dân được mở rộng. Theo đánh giá của IPB (International Budget Partnership) năm 2012, chỉ số về sự tham gia của cộng đồng của quy trình ngân sách Hàn Quốc đạt 92/100 vì người dân nước này có thể tham gia vào ngân sách nhà nước ở tất cả các giai đoạn của quy trình, điều này được chứng minh bằng chỉ số điểm ngân sách mở của Hàn Quốc đứng thứ hai ở Đông Á và Thái Bình Dương và thứ 8 trong số 100 các quốc gia được khảo sát trên toàn thế giới. Một lần nữa chúng ta thấy rằng để đạt được chỉ số điểm cao về sự tham gia thì chỉ số ngân sách mở (minh bạch, đầy đủ, sẵn có, dễ dàng) cũng phải đạt ở mức độ cao như ví dụ của Hàn Quốc. Một nghiên cứu thực nghiệm khác của (Oklen, 2007) tiến hành thí điểm tại Mexico cũng chứng minh rằng, thông tin được cung cấp kết hợp với hình thức tham gia trực tiếp lựa chọn dự án dẫn đến quyết định dự án phát triển tốt hơn, ít tham nhũng hơn và tránh được sự ảnh hưởng và can thiệp từ tầng lớp tinh hoa địa phương. Tại Việt Nam, một tình huống nhỏ tại Hải Phòng, ngày 28/02/2020 các đại biểu dự kỳ họp thứ 12 (kỳ họp bất thường) HĐND TP Hải Phòng khóa XV thống nhất thông qua chủ trương tặng quà cho tất cả các hộ gia đình có hộ khẩu trên địa bàn nhân dịp kỷ niệm 65 năm Ngày giải phóng thành phố, với số tiền trích từ ngân sách lên tới 269 tỉ đồng. Thông tin và truyền thông cùng với các diễn đàn công khai phản đối mạnh mẽ tạo thành áp lực thúc chính quyền Hải Phòng không thực hiện nhiệm vụ chi này. Rõ ràng, cuối cùng, chính quyền tạm dừng chi mua quà tặng mà không thể giải thích vì thông tin số tiền sẽ chi được công bố khiến người dân cả nước phản ứng gây sức ép hay dưới sức ép này khiến thông tin về số tiền được công bố. Dù sự tác động qua lại giữa hai nhân tố này như thế nào thì không thể phủ nhận rằng đây là hai điều kiện cần thiết cho một quy trình và minh bạch không tự nhiên dẫn đến sự tham gia nhưng người dân cũng không thể tham gia thực sự khi không có thông tin minh bạch. Đặc biệt là quan hệ giữa nhà nước với người dân liên quan đến ngân sách. Minh bạch thông tin là tiền đề, là cơ sở, là nền tảng để sự tham gia dựa vào đó trong quá trình ra quyết định. Tức là nếu có sự tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước mà thông tin không minh bạch, không sẵn có thì sự tham gia chỉ mang tính hình thức. Ngược lại, trong trường hợp thông tin minh bạch nhưng sự tham gia không được thiết kế trong quy trình thì cuối cùng khả năng ảnh hưởng đến các quyết định ngân sách của người dân là không có, các mục tiêu phát triển không thể đạt được. Như vây, sự tham gia dựa trên nền tảng minh bạch thông tin cần có thêm “chất dẫn” ví dụ như thể chế; kỹ thuật kế toán; công nghệ; truyền thông… để có thể đạt được những giá trị về cải thiện hoặc thúc đẩy sự phát triển, trong đó có kinh tế.  Thứ tư, theo tác giả, một giả thiết được đặt ra rằng, nếu sự tham gia không tự nhiên dẫn đến thúc đẩy kinh tế phát triển hơn, không can thiệp và gây ảnh hưởng tới kinh tế vĩ mô và vì vậy các chỉ số như nợ công hoặc đầu tư công hoặc chỉ số quốc gia hoặc chi phí đi vay ... không thực sự bị tác động nào thì có thể đảo ngược vấn đề này, tức là, nhu cầu thực sự của quốc gia muốn cải thiện các vấn đề trên, chẳng hạn như nhu cầu đầu tư công hiệu quả hơn, giảm tham nhũng…thì sự tham gia là một phương án hợp lý và khả thi. Tức là, để người tham gia trở thành một phần của quá trình, để họ có tiếng nói khi lựa chọn dự án phù hợp với nhu cầu thực tế của họ, như thế, không chỉ tiêu chí hài lòng được đạt mà thước đo sử dụng ngân sách hiệu quả cũng hoàn toàn được tìm thấy. Quá trình thực hiện dự án, từ lựa chọn loại dự án cho tới nhà thầu, giai đoạn thi công, giai đoạn nghiệm thu, đánh giá và bảo trì, bất kỳ giai đoạn nào của quá trình đều có thể áp dụng sự tham gia để đạt được mục tiêu về hiệu quả kinh tế. Như vậy, can thiệp và ảnh hưởng trực tiếp tới kinh tế đặc biệt là kinh tế vĩ mô của sự tham gia còn cần nhiều thời gian và sức lực của các nhà nghiên cứu tài chính công trên toàn thế giới, thì một sự thật chúng ta cần thừa rằng, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước thực sự tác động tới hiệu quả phát triển kinh tế dưới các cơ chế gián tiếp. Đồng thời, theo quan điểm của tác giả, liên quan đến lĩnh vực ngân sách nhà nước, hai khái niệm minh bạch và sự tham gia không thể đặt chúng độc lập ngoài mối liên hệ ràng buộc chúng với nhau, bởi vì thiếu mất bất cứ một nhân tố nào hoặc minh bạch hoặc sự tham gia thì các kết quả mà chúng mang lại đều không có giá trị ảnh hưởng tới kinh tế, quản trị, phân bổ công bằng hay phát triển bền vững. 2.3.2. Vai trò cải thiện và thúc đẩy quản trị nhà nước Từ cuối thế kỷ 20, khái niệm quản trị nhà nước bắt đầu được nhìn nhận lại, nó cũng đồng thời được đánh giá là phương tiện để thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội ở mỗi quốc gia. Nói cách khác, cấu trúc của thể chế và các thiết chế của hệ thống cơ quan nhà nước, mối quan hệ giữa nhà nước với người dân được thiết kế và vận hành như thế nào chính là một cách thức mới để phát triển. Vai trò quan trọng của quản trị nhà nước một lần nữa được khẳng định sau cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á vào những năm 1997. Theo đó, quản trị nhà nước hiệu quả được coi là chìa khóa mở các cánh cửa phát triển đã trở thành một nội dung không cần tranh luận. Nhận định này được củng cố thêm bởi sự đồng thuận của các tổ chức quốc tế khi xây dựng các bộ nguyên tắc quản trị công sau đó cấy ghép và áp dụng vào các quốc gia chuyển đổi có nhu cầu tìm kiếm thể chế mới sau khi chế độ xã hội chủ nghĩa sụp đổ ở Liên Xô và các nước Đông Âu hoặc các quốc gia theo mô hình XHCN ở Châu Á, trong đó có Việt Nam. Theo chiến lược phát triển toàn cầu này, góc nhìn và quan điểm về sự phát triển đã được định nghĩa lại, trước đây, chỉ số tăng trưởng là thước đo phát triển của một nước thì nay mọi chiến lược phát triển phải xoay quanh vì con người, lấy con người là trung tâm, nghĩa là mọi chiến lược phải vì mục đích phát triển và sự tiến bộ của con người. Nó giải thích vì sao trong quản trị công đương đại, các bộ nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước được xây dựng dựa vào các trụ cột chính như: minh bạch; trách nhiệm giải trình và sự tham gia.  Sự tham gia của người dân vào quản trị nhà nước nói chung và quy trình ngân sách nhà nước nói riêng như là một thực tế không thể phủ nhận. Trong bối cảnh toàn cầu hóa và phi tập trung nhanh chóng, tốc độ dân trí được nâng cao hơn kéo theo nhu cầu kiểm soát và giám sát nhà nước của người dân tăng lên đáng kể, đến một mức độ nào đó nó tạo thành áp lực, buộc các nhà nước phải phân phối lại quyền lực (Arnstein Sherry, 1969). Dựa trên nền tảng các bên liên quan trong quản trị công (Chris Ansell và Alison Gash, 2007), sự tham gia của người dân được coi là một thành phần trong mạng lưới quản trị, đối với những vấn đề công đặc biệt là quyết định tới nguồn lực công, thì không một chủ thể nào có đủ thẩm quyền tự quyết định mà cần sự hợp tác và chia sẻ quyền lực để đi tới một quyết định cuối cùng nhằm đảm bảo quyền và lợi ích cho tất cả các bên liên quan. Bên cạnh đó, về lý thuyết, cơ chế đại diện cho phép quyền lực đặt vào tay người trúng cử và họ là người ra quyết định cuối cùng nhưng sự tham gia của mạng lưới quản trị như các tổ chức xã hội dân sự, nhóm cộng đồng dân cư, nhóm chuyên gia…bổ sung kiến thức và năng lực thực hiện trong quá trình thiết kế và thực thi chính sách công. Quá trình này, về mặt lý thuyết, nâng cao tính tham gia công dân vào chính sách công và tăng cường tính đa dạng của hệ thống. Vì vậy, sự tham gia được nhìn nhận như là một quyền con người được lồng vào quá trình phát triển nhưng dưới góc độ quản trị nhà nước nó trở thành một công cụ quản trị nhà nước hiệu quả. Bên cạnh đó, bầu cử và cơ chế đại diện là một công cụ nhưng không phải lúc nào cũng đủ lực để giữ các chính trị gia chịu trách nhiệm cho các hành động cụ thể (UNDP, 2008); (Alberto Di’Az- Cayeros và Công sự, 2013), vì vậy lá phiếu và bầu cử được cho là một trong những thành tựu ưu việt so với chế độ chuyên quyền, tuy nhiên, những cam kết chính trị, những lời hứa về các chiến lược mà các chính trị gia dùng để đánh bóng và thu hút lá phiếu khi thực thi có thể bị mâu thuẫn với những lợi ích khác, nó là một áp lực không phổ biến - chỉ những người được bầu cử hoặc bổ nhiệm mới có thể trải nghiệm. Đây là một trong những khiếm khuyết của cơ chế tham gia đại diện – khả năng suy yếu về trách nhiệm chính trị của quan chức chính phủ trước cử  tri. Sự tham gia trực tiếp có thể lấp được khoảng trống này bằng các hình thức như tham gia trực tiếp vào quá trình ra quyết định, thúc đẩy minh bạch thông tin tạo ra các cơ chế gây áp lực tăng cường trách nhiệm giải trình và nhắc nhở người đứng đầu theo đuổi và hoàn thành các cam kết khi tranh cử.  Sự tham gia của người dân trong lĩnh vực ngân sách dưới góc độ quản trị nhà nước thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình. Sự tham gia trực tiếp hoặc từ nhóm cộng đồng hoặc từ các tổ chức nghề nghiệp hoặc dân sự cho phép người dân kết nối trực tiếp với chính phủ hoặc chính quyền địa phương, bởi vì người dân không thể thảo luận với nhà nước về những gì họ không biết, kết hợp với trình độ dân trí (Sounman Hong Yonsei, 2015), công nghệ thông tin…sự tham gia trở thành áp lực khiến các thông tin về ngân sách được công khai và minh bạch, quá trình này tiếp diễn quay trở lại thu hút sự tham gia đông đảo và hiệu quả hơn (Teresa M. Harrison và Djoko Sigit Sayogo, 2014). Cùng với quan điểm này, theo Joseph E. Stiglitz (2002), dưới sức ép của toàn cầu hóa và nền kinh tế tri thức được hình thành và đang phát triển mạnh mẽ, sự phát triển ở các quốc gia hiện nay là sự chuyển đổi từ mô thức phát triển truyền thống sang mô thức phát triển hiện đại. Không thể áp dụng lý thuyết về nền kinh tế kép tức là có thể nâng cao năng suất và thậm chí thay đổi tư duy trong phạm vi nền kinh tế mà không cần đạt được sự chuyển đổi phát triển thực sự của toàn xã hội. Vì dưới góc độ này nó mâu thuẫn với xu hướng toàn cầu hóa. Bên cạnh đó, khoa học công nghệ phát triển hiện đại, hình thành nên một thế hệ công dân có tri thức cao tham gia vào quá trình hình thành và điều chỉnh các ý tưởng và chính sách. Đây chính là sự tham gia và dân chủ, điều này đồng nghĩa với kết quả là sự minh bạch và trách nhiệm giải trình cao hơn trong cả khu vực doanh nghiệp và chính phủ. Các quy trình thảo luận lập ngân sách có sự tham gia tạo ra sự đổi mới chính trị (Brian Wampler, 2012), vì các cuộc họp công khai thu hút đông đảo các tầng lớp dân cư tham gia, giới thiệu tiếng nói của họ, kể cả những đối tượng bị loại trừ vào các quy trình chính trị, các quy trình thảo luận mới này cung cấp các cơ chế cho phép họ có cơ hội tiếp cận quyền lực chính trị. Sự tham gia sử dụng một hình thức thảo luận cởi mở với các ý tưởng mới và cuối cùng các ý kiến được lắng nghe thực sự bằng các đề xuất và quyết định chính sách. Sự tham gia càng tích cực của công dân càng mở rộng khả năng đổi mới chính trị vì khi tham gia, tiếng nói và quan điểm được dân chúng tranh luận với nhau và với nhà nước về các ưu tiên công. Thay vì chỉ dừng lại ở hình thức tham vấn và công việc còn lại trao trọn cho đại diện của cử tri như trong truyền thống. Sự tham gia của người dân đặc biệt là vào quy trình ngân sách nhà nước cung cấp đầu vào cho quá trình ra quyết định, với các hình thức tham gia, người dân trực tiếp tham gia từ giai đoạn đầu tiên của quy trình, bên cạnh các thành phần phần ưu tú, tầng lớp trung lưu thì còn cả các đối tượng bị loại trừ như người nghèo, tầng lớp yếu thế, dễ bị tổn thương…cũng bình đẳng tham gia với lá phiếu có giá trị như nhau. Quá trình giao tiếp, cung cấp cho nhà nước tài liệu về những nhu cầu thiết yếu, những thứ tự ưu tiên và các mong đợi…cho phép nhà nước hiểu rõ hơn những nhu cầu thực sự thì những nhu cầu này sẽ được hiện thực hóa bằng các quyết định ngân sách. Vòng tròn giao tiếp này mang lại tính hiệu quả cho ngân sách nhà nước dưới góc độ quyền và trách nhiệm của nhà nước với người dân của họ - những người đóng thuế và hơn thế nữa nó còn củng cố niềm tin của người dân với chính quyền của họ (Alta Fölscher, 2007); (Patrick Heller; K.N Harilal và Shubham Chaudshuri, 2007); (Benjamin A. Olken, 2010). Những nghiên cứu thực địa về sự tham gia vào quy trình ngân sách tại Brazil; Philippin; Bolivia…(UNDP, 2008) cho chính phủ hoặc chính quyền địa phương thấy rõ các nhu cầu thực sự, theo đó, người nghèo có xu hướng chọn các dự án phù hợp theo nhu cầu cấp thiết, cụ thể: thay vì chọn dự án mạng lưới di động – nhu cầu của người có thu nhập mới sử dụng được thì đường giao thông, nước sạch hay nhà vệ sinh công cộng là những dự án được chọn. Mọi lĩnh vực hành chính công đều tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng (S.Chiavago- Campo và P.S.A.Sundaram, 2003), vì thế sự tham gia của người dân vào các giai đoạn của quy trình ngân sách nhà nước là nhân tố phòng ngừa tham nhũng, như đã trình bày ở trên, các trụ cột trong quản trị hành chính gồm công khai, minh bạch; thông tin có thể dự đoán được; trách nhiệm giải trình và sự tham gia có mối liên hệ nội tại và thường diễn ra trong một chu trình tuần tự, một ví dụ về dự án cải tạo trường học sử dụng ngân sách nhà nước sẽ làm rõ nội dung  này. Theo đó, thông tin sẵn có, minh bạch và có thể dự đoán được như là một khoảng mở (Lối thoát) thu hút và thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng các doanh nghiệp, quy trình được diễn ra theo thứ tự và công bằng, nó cũng đồng nghĩa là loại bỏ được việc phải “bôi trơn”; “hoa hồng”; “lại quả” của doanh nghiệp đối với chủ thể có thẩm quyền ra quyết định. Đây cũng có thể là những lý do quan trọng nhất mà quyền và nghĩa vụ của công chức phải tách khỏi dòng chảy với các chủ thể khác của các thể chế về các hoạt động kinh doanh, trong thực tế, các doanh khi bị đưa ánh sáng có bóng dáng thân hữu, không đủ điều kiện…nhưng lại trúng thầu thì người ta luôn phải đặt ra những câu hỏi về sự công bằng. Vì thế, tham gia dù trực tiếp hay gián tiếp đều thúc đẩy công bằng và loại trừ tham nhũng. Lập ngân sách có sự tham gia có thể làm giảm tham nhũng bằng cách tăng số lượng công dân giám sát việc phân phối các nguồn lực, (Brian Wampler, 2007) hoặc có khả năng kiềm chế tham nhũng (Alberto Di’Az- Cayeros, Beatriz Magaloni, Alexander Ruiz- Euler, 2013).  Liên hệ thực tiễn tại TP.HCM, ngày 03/03/2021, Viện kiểm sát nhân dân TP.HCM đã quyết định khởi tố bị can là công chức Sở Tài chính TP.HCM do vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước gây thất thoát, lãng phí. Theo đó, việc cải tạo 7 trường học trên địa  bàn huyện Củ Chi trong thời gian 2016- 2017 dưới sự chủ trì của người này đã không tuân thủ các quy định về đấu thầu, duyệt thầu, nghiệm thu…toàn bộ quá trình cải tạo được thực hiện khi doanh nghiệp móc nối với người ra quyết định, quá trình thực hiện dự án được thực hiện trong một vòng tròn khép kín, ngay cả các chủ thể sử dụng trực tiếp là các trường mà đại diện là các hiệu trưởng cũng không được tham gia, hậu quả gây thiệt hại theo kết luận điều tra lên đến hàng chục tỷ đồng ngân sách nhà nước.  2.3.4. Vai trò phân bổ công bằng dịch vụ công Dưới góc độ Luật Ngân sách, quyền và nghĩa vụ giữa nhà nước và người dân trong mối quan hệ cung cấp dịch vụ công có thể được giải thích dựa vào lý thuyết về người đại diện và vấn đề về nguồn lực chung hay còn gọi là lý thuyết về sở hữu và điều hành. Theo đó, chủ sở hữu thực sự là người dân vì là chủ thể cung cấp nguồn lực để vận hành bộ máy công quyền, nhà nước trở thành người đại diện của nguồn lực này vì chỉ duy nhất nhà nước có quyền quản lý và sử dụng, do chức năng đặc trưng của mình mà nhà nước tiếp cận và sở hữu thông tin về ngân sách tốt hơn chủ sở hữu thực thụ và dẫn đến khả năng mất cân bằng về quyền quyết định và giám sát ngân sách nhà nước. Theo lý thuyết này, nguồn lực chung/nguồn lực công được thừa nhận gồm các dạng như ngân sách nhà nước, các quỹ của chính phủ (ở Việt Nam còn vô số các quỹ của nhà nước ngoài ngân sách cũng thuộc nguồn lực công); tài sản công…việc sử dụng các nguồn tài nguyên này mang tính đặc thù vì chỉ chủ thể mang quyền lực nhà nước hoặc được ủy quyền mới được sử dụng…, do đó, người đóng thuế vì thế không đương nhiên được tiếp cận tới, như vậy, việc sử dụng nguồn lực chung chỉ giới hạn trong một hoặc nhóm người nhất định nhưng nguồn gốc hình thành và phát triển cũng như toàn bộ chi phí duy trì lại do toàn bộ số đông người dân trong xã hội phải chi trả. Kết quả, cũng dẫn đến mất cân bằng về quyền lực của ngân sách nhà nước. Để giải quyết vấn đề này, trong quản trị công có hai cách thức như đã trình bày ở trên đó là Lối Thoát và Tiếng Nói. Trong đó, Tiếng Nói chính là mức độ mà công chúng có thể tác động đến khả năng tiếp cận một dịch vụ công hoặc chất lượng của nó thông qua một số hình thức tham gia (S.Chiavago- Campo và P.S.A.Sundaram, 2003). Tiếng nói là khả năng tiếp cận quyền lực chính trị (Brian Wampler, 2012), nơi mà người dân được trình bày các ý tưởng và phát triển nó vào các chương trình ra quyết định, bằng cách này, người dân yếu thế, dễ tổn thương vốn đã bị loại trừ khi áp dụng cơ chế đại diện có quyền tiếp cận quyền lực chính trị, họ được trao cho thẩm quyền tương tự như cách mà chúng ta vẫn gọi là phân phối lại quyền lực. Vì thế, dưới góc độ nào đó, thiết kế sự tham gia mà công bằng xã hội được thiết lập bao gồm cả việc sử dụng nguồn lực công cộng như kỹ thuật, chuyên môn và thẩm quyền của địa phương để cung cấp dịch vụ công cho người nghèo và cộng đồng của họ. Trên thế giới, trong những năm vừa qua, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đặc biệt thành công khi nhà nước áp dụng nguyên tắc này vào cung cấp dịch vụ công cộng. Tại Brazil, một nghiên cứu đã chỉ ra rằng, việc áp dụng ngân sách có sự tham gia ở cấp thành phố có liên quan đến việc tăng chi tiêu cho các dịch vụ vệ sinh và y tế cơ bản. Các dịch vụ này chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong tổng ngân sách thành phố (Sosnia Gonçalves, 2014). Một nghiên cứu khác cũng chứng minh được rằng sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách kết hợp với sự phân bổ lại nguồn lực này ở cấp thành phố cho thấy tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh giảm đáng kể, đồng thời ngân sách cho dịch vụ công đã tăng lên so với trước khi chính quyền áp dụng nguyên tắc tham gia, theo nghiên cứu của Michael Touchton và Brian Wampler (Michael Touchton và Brian Wampler, 2013). Một nghiên cứu thực địa khác tại Mexico do Alberto Di’Az- Cayeros và các cộng sự của mình thực hiện vào năm 2013 cho kết quả về việc áp dụng nguyên tắc tham gia trong quy trình ngân sách nhà nước đã thúc đẩy việc cung cấp điện tăng nhanh hơn ở những thành phố áp dụng hình thức quản trị dân chủ trực tiếp, đồng thời cải thiện cung cấp giáo dục và hệ thống thoát nước, thu hút được nhiều tầng lớp ưu tú hơn so với hình thức quản trị áp dụng cơ chế dân chủ đại diện. Đặc biệt, một nghiên cứu nổi tiếng về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách khi nhà nước cung cấp dịch vụ công tại Indonesia của Benjamin A. Olken, công bố năm 2010, đã được cộng đồng nghiên cứu thế giới đồng thuận thừa nhận kết quả, theo đó, sự tham gia đã thúc đẩy và thực thi công bằng xã hội, thu hẹp khoảng cách thụ hưởng dịch vụ công của cộng đồng, làm tăng sự hài lòng của người dân, đặc biệt, địa điểm dự án đã được thực hiện tại những khu vực nghèo hơn trong các làng tham gia nghiên cứu thực địa. Tại Afghanistan, nghiên cứu của Andrew Beath, Fotini Christia, Ruben Enikolopov công bố năm 2012 đã tái khẳng định khi chứng minh sự tham gia bằng hình thức trực tiếp bỏ phiếu kín làm tăng mức độ hài lòng của người dân - một khẳng định đã được chứng minh của Benjamin A. Olken, đồng thời phân bổ nguồn lực phù hợp với nhu cầu và mong đợi của người dân hơn so với các hình thức tham vấn thông qua cuộc họp làng bởi các thành viên Hội đồng trong tập quán trước đây. Nghiên cứu cũng kết luận rằng mức độ bao phủ của hàng hóa công tốt hơn là do sự khác biệt trong quản trị địa phương và thực tiễn ra quyết định tập thể. Các tác giả đề xuất rằng việc quản trị truyền thống bằng hình thức dân chủ trực tiếp có thể bị ảnh hưởng và dẫn đến việc ảnh hưởng cung cấp dịch vụ công ở địa phương. Một kết luận quan trọng khác được rút ra đó là câu hỏi lớn đối với hình thức dân chủ đại diện ngày nay đang được áp dụng rãi trên toàn thế giới có thể chứa đựng nguy cơ là mất quyền tự quyết trong việc ra quyết định của cử tri so với hình thức dân chủ trực tiếp có sự tham gia. Như vậy, trong những giá trị mà nguyên tắc tham gia đem lại, cung cấp công bằng dịch vụ công được thể hiện rõ nét nhất và đã được minh chứng bằng các chương trình thực nghiệm ở nhiều quốc gia trên thế giới.  2.4. Nội dung về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Mức độ tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước dựa trên nền tảng mức độ tham gia của người dân trong khu vực công, bởi vì ngân sách là lĩnh vực quan trọng nhất trong khu vực công.  Theo S. Arnstein (1969, 1971), sự tham gia có vai trò “phân phối lại quyền lực”. Theo tác giả này, sự tham gia của công dân là một thuật ngữ phân loại cho quyền lực của công dân. Đó là sự phân bổ lại quyền lực cho phép các công dân không có quyền lực, hiện đang bị loại trừ khỏi các quá trình chính trị và kinh tế. Đó là chiến lược mà những người không có quyền tham gia để xác định cách thông tin được chia sẻ, các mục tiêu và chính sách được đặt ra, nguồn thuế được phân bổ, các chương trình được vận hành và các lợi ích như hợp đồng và bảo trợ được loại bỏ. Theo đó, sự tham gia được xây dựng với 8 bậc tương ứng mức độ tham gia, bao gồm:  Bậc thang thứ nhất – Bị thao túng (Manipulation): Theo tác giả, ở cấp độ này, chủ thể có quyền lực đã không trung thực khi đã tạo ra một quy trình tham gia bằng cách thành lập các ủy ban cố vấn, người dân được tham vấn nhưng ý kiến của họ không được lắng nghe thực sự hoặc các ủy ban này thay vì thu thập và tiếp nhận ý kiến và nhu cầu lại thực hiện chức năng ‘sư phạm’ tức là giáo dục người tham gia. Bậc thang thứ hai – Liệu pháp (Therapy): Đây là hình thức giả mạo sự tham gia theo cách nói của tác giả, thay vì tham gia thực sự để cải thiện tình hình thì chủ thể có thẩm quyền lại cố gắng biến người tham gia để họ tự nhận mình chính là vấn đề, chính là nguyên nhân của thực trạng tồi tệ đang cần cải thiện. Bậc thang thứ ba – Thông tin (Infoming):  Người tham gia được cung cấp thông tin một chiều và không được phản hồi, người ta không thể sử dụng được các thông tin này nếu nó là một quy trình mà thông tin lại được cung cấp muộn có chủ đích. Người dân khi tham gia quy trình sẽ dễ dàng nhận ra mình đang được tiếp đón ở bậc thang thứ ba này nếu được phát cho tờ rơi, áp phích... Bậc thang thứ tư – Tham vấn (Consultation): Với mục đích tham khảo, tại đây, người dân được hỏi và đưa ra ý kiến, tuy nhiên, nếu thông tin mà người tham gia cung cấp không được sử dụng thì giai đoạn này chỉ đơn giản là hợp pháp hóa sự tham gia và các ý kiến hoàn toàn không có giá trị. Bậc thang thứ 5 – Động viên/Xoa dịu (Placation): Nhu cầu của người dân được lắng nghe và người tham gia thành lập các ủy ban để thể hiện nhu cầu của mình, đây là bậc thang bắt đầu có sự ảnh hưởng của người tham gia cũng như là hình thức xoa dịu họ khi chủ thể quyền lực lựa chọn thủ công một số thành viên tham gia, thường là các đối tượng bị loại trừ, dễ tổn thương...để trở thành thành viên của Hội đồng của các cơ quan công quyền tuy nhiên theo Arnstein nếu họ không chịu trách nhiệm trước một khu vực bầu cử trong cộng đồng và nếu tầng lớp quyền lực truyền thống nắm giữ đa số ghế, những người không có quyền có thể dễ dàng bị bỏ phiếu và bị đánh bại. Vì vây, đây là giai đoạn chủ thể nắm giữ quyền lực bước đầu nhượng bộ trước áp lực của những người tham gia khác, nhưng mức độ tham gia ở đây chỉ mang tính động viên hoặc xoa dịu bởi mong muốn thực sự của người tham gia có thể bị từ chối nếu cấu trúc bỏ phiếu được thiết kế bởi những chủ thể quyền lực truyền thống. Bậc thang thứ 6 – Hợp tác/Đối tác (Partnership): Tại giai đoạn này, quyền lực được phân phối lại bằng sự thương lượng giữa người tham gia ( theo cách nói của Arnstein là người dân) với chủ thể quyền lực. Cùng chia sẻ trách nhiệm và ra quyết định bằng cách thành lập ra các Hội đồng chính sách chung, ủy ban lập kế hoạch và cơ chế giải quyết những khó khăn. Theo Arnstein quan hệ đối tác có thể hoạt động hiệu quả nhất khi có một cơ sở quyền lực có tổ chức trong cộng đồng mà các nhà lãnh đạo công dân có khả năng giải trình; khi nhóm công dân có đủ nguồn tài chính để trả cho các nhà lãnh đạo của mình những vinh dự hợp lý cho những nỗ lực tốn thời gian của họ; và khi nhóm có đủ nguồn lực để thuê (và sa thải) các kỹ thuật viên, luật sư và người tổ chức cộng đồng của riêng mình. Với những thành phần này, công dân có một số ảnh hưởng thương lượng thực sự đến kết quả của kế hoạch (miễn là cả hai bên đều thấy hữu ích để duy trì quan hệ đối tác). Bậc thang thứ 7 - Ủy quyền (Delegated Power): Ở cấp độ này, theo tác giả, bậc thang đã được mở rộng theo đó họ có thể yêu cầu trách nhiệm giải trình. Sự tham gia với tư cách là quyền lực được trao diễn ra khi các tổ chức công hoặc chủ thể quyền lực...từ bỏ ít nhất một mức độ nào đó quyền kiểm soát, quản lý, quyền ra quyết định và trao quyền này cho người tham gia. Bậc thag thứ 8 – Người dân kiểm soát (Citizen control): Việc tham gia với tư cách công dân kiểm soát xảy ra khi chủ thể tham gia có thể kiểm soát, điều hành, chịu trách nhiệm trước một quy trình, dưới góc độ khác, theo tác giả: “người ngoài cuộc có thể thay đổi”.  Như vậy, theo quan điểm của Sherry R. Arnstein, sự tham gia của người dân được chia thành 8 bậc thang với mức độ tham gia từ không có sự tham gia đến tham gia thực sự (bậc 8), và các bậc tham gia này được nhóm lại thành 3 cấp độ tham gia. Cấp độ 1 bao gồm bậc thang thứ 1 và 2 - ở đây không có sự tham gia. Cấp độ 2 gồm bậc 3; 4; 5 - ở đây có sự tham gia nhưng chỉ mang tính hình thức, sự tham gia có thể bị giả mạo. Cấp độ 3 gồm bậc 6; 7; 8, ở những giai đoạn này, người tham gia có thể tham gia dưới hình thức quan hệ đối tác, cho phép họ đàm phán và tham gia vào các cuộc đánh đổi với những người nắm giữ quyền lực truyền thống. Hay ở một bậc cao hơn tức bậc 7 thì quyền lực được ủy quyền và với bậc 8 người tham gia có quyền kiểm soát hay còn gọi là quyền kiểm soát của công dân, những công dân không có được đa số ghế ra quyết định hoặc toàn quyền quản lý. Liên quan đến các mức độ tham gia của người dân và dựa vào mô hình cấp độ tham gia của Sherry R Arnstein, năm 1994, David Wilcox công bố nghiên cứu có tên là  A guide to effective participation. Theo đó, sự tham gia cũng được dựa trên nền tảng của sự hợp tác giữa các bên, được chia thành 5 cấp độ.  Cấp độ 1 là thông tin (Information) Cấp độ 2 là tham vấn (Consultation) Cấp độ 3 là quyết định cùng nhau (Deciding together) Cấp độ thứ 4 là cùng nhau hành động (Acting together)  Cấp độ thứ 5 là ủng hộ những hoạt động của địa phương (Supporting local initiatives) Một nghiên cứu khác về sự tham gia của người dân nhưng được gắn mác hợp tác phát triển của các tổ chức quốc tế, đó là tác phẩm của Eyben R: The rise of rights. Tác giả cho rằng chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong các quy trình chính trị. Theo tác giả, quyền tham gia đứng ở vị trí cao nhất, cụ thể như sau: Đầu tiên là các công cụ của sự tham gia (Instrunental Participate) Thứ hai là các Quyền chính trị và dân sự (Civil and Polotical Liberties) Thứ ba là các Quyền kinh tế (Economic rights)  Thứ tư là các quyền xã hội (Social rights) Thứ năm là các quyền văn hóa (Cultural rights) Thứ sáu và cao nhất là quyền tham gia (Paticipatory right) Theo quan điểm của tác giả, quyền tham gia giữ vị trí quan trọng bậc nhất bởi vì sự tham gia có sự khác biệt đối với các quyền cơ bản khác của con người đó là khả năng ảnh hưởng và tác động tới quy trình. Tất cả các quyền cơ bản khác đều phải sử dụng quyền tham gia như là một công cụ mới có thể hiện thực hóa được trên thực tế (Eyben R, 2003). Ngoài các công trình nghiên cứu về các mức độ/cấp độ tham gia của người dân như đã trình bày ở trên, còn có một số tác giả như Pierre André (Pierre André, 2012) đã chia thành 6 cấp độ tham gia của người dân như sau: Sự tham gia thụ động (Passive participation) Tham gia như người hỗ trợ thông tin  (Participation as contributors) Người tham gia như nhà tư vấn (Participation as consultants) Tham gia thực thi (Participation in implementation) Người tham gia ra quyết định (Participation in decision – making)  Tự nguyện tham gia (Self-mobilization) Khi xem xét sự tham gia, rất hữu ích khi tham khảo “Phổ tham gia của cộng đồng” của Hiệp hội Quốc tế về sự tham gia của cộng đồng (International Association for  Public Participation - IAP2.), phân loại các cơ chế khác nhau tùy thuộc vào cường độ tham gia của cộng đồng. Từ yếu nhất đến mạnh nhất, sự tham gia của công chúng có thể được sử dụng để: (a) thông báo; (b) tham khảo ý kiến; (c) liên quan đến quá trình; (d) cộng tác; và (e) trao quyền Như vậy, sự tham gia của người dân và mức độ tham gia được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau. Tuy nhiên, hầu hết các công trình này đều có một đặc điểm tương đồng đó là chủ thể tham gia thuộc khu vực tư và các lĩnh vực tham gia ở đây đều thuộc khu vực công. Các mức độ tham gia cũng khác nhau, phụ thuộc vào quan điểm và góc độ mà các tác giả nghiên cứu tiếp cận nhưng có một sự đồng thuận rộng rãi hiện nay trên thế giới về sự tham gia của người dân đó là một quyền cơ bản của con người và là một công cụ trong quản trị của chế độ dân chủ. Trên nền tảng lý thuyết về sự tham gia của người dân, Luận án xây dựng khung lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam, nhằm làm rõ hơn các mức độ tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân. Từ đó, tác giả sử dụng khung lý thuyết này để đánh giá tính hiệu quả của pháp luật Việt Nam quy định về quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân.  Khung lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước của Luận án được xây dựng dựa vào các căn cứ gồm: thể chế của Việt Nam, nội dung của ngân sách nhà nước, mục đích hay là loại ngân sách nhà nước được phân bổ. Theo đó, tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân, ở Việt Nam, được chia thành các bậc tham gia như sau: Bậc 1: Biết thông tin về ngân sách nhà nước. Thông tin đến được với người dân từ nhiều nguồn và nhiều cách thức khác nhau, do người dân quan tâm và chủ động tìm kiếm, thu thập hoặc do nhà nước có nghĩa vụ phải cung cấp thông tin theo quy định của pháp luật. Đây là bậc thang đầu tiên mà người dân tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước với mức độ thấp nhất vì thời điểm tiếp cận được với thông tin sớm hoặc muộn làm cho quá trình tham gia không còn hiệu quả. Bậc 2: Được tham vấn về ngân sách nhà nước. Ở mức độ này, người dân được nhà nước mời tham gia và trả lời các nội dung được thiết kế trước về ngân sách nhà nước. Chủ thể có thẩm quyền sử dụng hình thức tham vấn để hiểu hơn quan điểm cũng như nhận thức của người dân về ngân sách nhà nước thay vì sử dụng kết quả này để tác động và gây ảnh hưởng tới quy trình ngân sách nhà nước.  Bậc 3: Thảo luận ngân sách cùng nhà nước, đây là giai đoạn người dân thể hiện quan điểm của mình về nội dung ngân sách nhà nước hoặc dự án hoặc chương trình có sử dụng ngân sách nhà nước. Quá trình thảo luận ngân sách được nhà nước tổ chức, người dân tham gia với tư cách cá nhân hoặc đại diện hộ gia đình để cung cấp nhu cầu và nó có giá trị cung cấp các phương án như là gợi ý chính sách cho các chủ thể có thẩm quyền trong quá trình ra quyết định về ngân sách nhà nước.  Bậc 4: Thực hiện ngân sách cùng nhà nước. Đây là giai đoạn mà nhà nước và công dân trở thành đối tác hợp tác để thực hiện các nội dung về ngân sách, các chương trình hay dự án có sử dụng ngân sách nhà nước. Người dân cùng thực thi ngân sách nhà nước có nghĩa là họ trở thành một phần của quy trình ngân sách nhà nước, người dân cùng thực hiện và cùng chịu trách nhiệm với nhà nước. Bậc 5: Quyết định ngân sách nhà nước. Đây là giai đoạn tham gia có tính quyền lực mạnh nhất, theo đó, ngân sách được quyết định theo nhu cầu của người dân. Một số nghiên cứu thực địa về sự tham gia ngân sách của người dân trên thế giới cho thấy rằng, khi người dân được trao quyền quyết định ngân sách nhà nước, các dịch vụ công được phân bổ hiệu quả. Tức là phân phối công bằng, đúng với nhu cầu, giảm tham nhũng, cải thiện tình trạng quá tải và xuống cấp về giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng giao thông.... Bậc 6: Giám sát quy trình ngân sách nhà nước. Ở giai đoạn này, người dân tiến hành theo dõi quá trình thực hiện quy trình ngân sách nhằm đảm bảo việc tuân thủ theo các nội dung ngân sách đã được quyết định trước đó. Hoạt động giám sát có thể mang tính cá nhân hoặc thông qua các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức dân sự hoặc nghề nghiệp. Việc đa dạng hóa các chủ thể giám sát quy trình ngân sách nhà nước có giá trị cung cấp cho nhà nước nhiều nguồn thông tin dưới nhiều góc độ khác nhau, không chỉ thế, đây là những kênh giám sát hiệu quả quy trình ngân sách nhà nước, thúc đẩy tuân thủ pháp luật ngân sách nhà nước và đảm bảo ngân sách, các dự án, các công trình được thực hiện theo đúng cam kết. Dựa vào các bậc tham gia ngân sách của người dân như đã phân loại ở trên, Luận án đánh giá mức độ tham gia, hiệu quả tham gia ngân sách nhà nước của dân theo quy định của pháp luật Việt Nam với 6 mức độ sau: (1) Biết thông tin về quy trình ngân sách nhà nước. (2) Được tham vấn về ngân sách nhà nước; (3) Thảo luận ngân sách cùng nhà nước; (4) Thực hiện ngân sách cùng nhà nước; (5) Quyết định ngân sách nhà nước cùng nhà nước; (6) Giám sát quy trình ngân sách nhà nước.               KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 Tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước như đã trình bày, được hiểu là quyền con người cơ bản, theo đó, người dân có thể tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm gây ảnh hưởng tới quy trình ngân sách nhà nước. Đồng thời, tác động tới quy trình ngân sách nhà nước đã được thiết kế và sử dụng như một công cụ quản trị nhà nước hiệu quả. Việc một quốc gia ghi nhận và bảo vệ quyền tham gia của người dân nói chung, quyền tham gia ngân sách nói riêng thể hiện bản chất dân chủ của nhà nước đó. Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách đã được chứng minh trong lý thuyết và đạt được nhiều thành tựu trên thực tế ở phạm vi toàn cầu, bởi vì nó có vai trò thúc đẩy kinh tế phát triển, quản trị nhà nước hiệu quả hơn, tăng cường dân chủ và đặc biệt hiệu quả khi phân bổ công bằng dịch vụ công. Dựa vào các cơ sở lý thuyết trên, Luận án xây dựng khung lý thuyết về sự tham  gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước. Từ đây, có thể làm rõ hơn tính mức độ và hiệu quả của hoạt động tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân theo quy định của pháp luật Việt Nam.